原標題：跨區域傾倒建筑垃圾現象屢屢發生 全國人大代表與專家建議
明確固廢跨區域處置與生態補償機制
法治日報記者 蒲曉磊
“跨區域非法傾倒問題多發”“由于本地處置能力嚴重不足，跨區域非法傾倒問題多發頻發，屢禁不止”……
近期，中央第三生態環境保護督察組在7省市督察發現，跨區域傾倒建筑垃圾的現象廣泛存在，還有城市往鄉村倒垃圾甚至侵占基本農田的案例。
督察組通報的典型案例顯示，這樣的案例還相當高發。比如，2021年以來，江蘇蘇州、南通查處多起非法傾倒案件，有很大一部分源于上海；浙江僅杭州查處的非法傾倒案件就達1199起，傾倒去向包括省外和省內其他地區。
全國人大代表、河北省唐山市民政事業中心主任楊震生在接受《法治日報》記者采訪時指出，由于固體廢物污染防治執法監管涉及多個部門，地方在實際工作中存在部門職責邊界不清、協同發力不夠等問題，容易造成監管空白。在打擊建筑垃圾非法傾倒方面，生態環境、交通運輸、公安等部門在聯合監管上存在盲點。對此，建議在對固體廢物污染防治法進行修改時，明確建立健全跨部門、跨區域行政執法聯動響應和協作機制。
“建議適時修改固體廢物污染防治法，建立固體廢棄物跨區域處置與生態補償機制相關聯的制度性條款，并進一步嚴格處罰規定。”上海社會科學院法學研究所研究員彭峰認為，“胡蘿卜加大棒”的制度設計，對于解決建筑垃圾跨區域非法傾倒問題至關重要。
黑色利益
督察組在通報時指出，有關部門和一些地方監管不力，跨區域非法傾倒問題多發。
近年來，上海周邊城市查處的非法傾倒建筑垃圾問題，有很大一部分源于上海。2021年以來，蘇州市查處的274起跨區域非法傾倒建筑垃圾案件中，有243起涉及上海。南通市也發現多起上海市非法跨區域傾倒建筑垃圾案件。
由于本地處置能力不足，杭州市一些公司多次將建筑垃圾非法傾倒至其他地方。比如，杭州市地鐵五號線二期工程老余杭站項目通過無運輸資質的公司，多次將渣土跨區域非法傾倒至安徽省宣城市。督察組還發現，杭州市及各區縣均未按要求出臺建筑垃圾污染環境防治工作規劃。
事實上，跨區域非法傾倒建筑垃圾的問題是多年“頑疾”。
2016年7月，“垃圾傾倒太湖西山案”引起廣泛關注——當年7月，有約4000噸來自上海的生活及建筑垃圾欲在蘇州市太湖西山違規傾倒時被當場抓獲，測算顯示，事發區域相關垃圾總重量超過兩萬噸。
這些跨區域非法傾倒建筑垃圾的背后，有著完整的黑色利益鏈。
在杭州市地鐵五號線二期工程老余杭站項目將渣土跨區域非法傾倒至安徽省宣城市過程中，就形成了四級利益鏈條——從運輸承包公司、工程中介、車隊到“地接”，渣土運輸的每個環節都分工明確、銜接順暢，并且利潤驚人。
原因何在
2021年10月提請全國人大常委會會議審議的固體廢物污染環境防治法執法檢查報告指出，據統計，我國歷年堆存的工業固體廢物超600億噸，占地超200萬公頃，每年新增固體廢物約100億噸，其中工業固體廢物約33億噸、建筑垃圾約20億噸、農業廢棄物約40億噸，一些地方“舊賬未還，又欠新賬”問題較為突出，固體廢物增量和存量仍處于歷史高位。
固體廢物污染環境防治法執法檢查報告指出，建筑垃圾處置仍是薄弱環節，建筑垃圾處置設施不足、分布不均，一些城市沒有正規的消納場所。
由于本地處置能力嚴重不足，一些城市就動起了“跨區域傾倒建筑垃圾”的心思。
中國政法大學教授侯佳儒認為，跨區域非法傾倒問題多發頻發且屢禁不止，主要有兩個方面的原因：
一方面，對固體廢物進行符合技術標準的妥當處置，將其對環境和人體的傷害降至最低，需要耗費大量的人力、物力、財力。而偷偷地傾倒、掩埋，對技術幾乎沒有要求，可以將成本降至最低。這很容易激發企業的逐利心理，互相效仿。通常而言，很多大公司并不會親手去做這些“沒有技術含量”的“臟活”，而是通過層層轉包交由一些不正規的小微企業來做。因此，很多受到處罰的其實是“替罪羊”，徹底追根溯源難度較大，會消耗非常多的執法資源，遏制了執法積極性。
另一方面，對跨省傾倒案件的處理，往往牽涉不同地區、不同職能的多個行政機關，需要各主體間的積極協作配合。但在實踐中，很多被傾倒地提出的聯動查處要求難以得到及時回應，取證難、追責難，最終不了了之。而且，建筑垃圾運出地的地方政府，實際還是跨區域傾倒建筑垃圾案件的受益者，在很多時候其追查主動性不強，導致跨區域執法很難實現。可以說，監管失守是導致建筑垃圾非法處置問題頻發的重要原因。
督察組在通報中分析原因時指出，上海市有關部門和一些地方對建筑垃圾處置工作重視不夠，規劃不力，監管不嚴，未履行好監督管理職責，建筑垃圾非法處置問題頻發；杭州市有關部門責任落實不力，監管層層失守，存在源頭管控虛化弱化、過程監管流于形式、以罰代管執法不嚴等問題。
強化執法
存在多年的“頑疾”如何治理？
彭峰認為，目前來看，要解決建筑垃圾處置設施不足、全過程管理制度落實不力等問題，僅靠一地的力量遠遠不夠，需要在規劃建設、處置機制和能力建設、聯防聯控機制建設等方面，加強區域協同。
為緩解跨區域廢物處理上的難點，有地方嘗試建立建筑垃圾跨區域平衡處置與生態補償制度，比如，《廣東省建筑垃圾管理條例》明確規定，本省建立建筑垃圾跨區域平衡處置和生態補償制度。
“跨區域固體廢物協作治理的重點，有賴于地方政府的意愿以及各地實際消納能力建設，對于地方在建筑垃圾跨區域平衡處置和生態補償制度方面的探索，有必要總結相關經驗，在修改固體廢物污染防治法時予以吸收，從而為解決跨區域非法傾倒建筑垃圾提供有力法治保障。”彭峰說。
侯佳儒指出，新修訂的固體廢物污染防治法對違法行為實行嚴懲重罰，顯著提高了環境違法的成本，強化了行政處罰的威懾效果。在當下，我國也建立了生態環境損害賠償制度，讓污染者負責到底。綜合來看，污染者在規范層面應承擔的責任已經足夠。
“建議在對固體廢物污染防治法進行修改時，將重心放在優化監管執法流程方面，優化執法隊伍的‘工具箱’，建立健全跨部門、跨區域的執法聯動機制和固體廢物運出地政府對填埋地政府的補償機制，強化對固體廢物運出地政府的問責、監督力度，精準配置不同主體間的職權與責任。”侯佳儒說。
楊震生指出，固體廢物污染防治法對地方政府及其部門職責作出了明確規定。各級政府及相關部門要切實履行法定職責，明確各類固體廢物從產生到處置全鏈條各環節的部門監管職責，建立健全部門間協作與信息共享機制，形成要素完整、權責明晰、協同增效的聯動工作機制。
“加強區域聯防聯控，是解決跨區域非法傾倒建筑垃圾問題的有力舉措。”全國人大代表、好醫生集團董事長耿福能建議，加快建立跨行政區域聯防聯控機制，總結推廣成功經驗，在規劃制定、設施建設、固體廢物轉移等方面加強統籌協調和區域合作，有效化解區域間處理處置能力不平衡和結構性短板問題。