□ 于安

今年，世界銀行推出了新的營商環(huán)境概念體系（即營商賦能環(huán)境體系），2月和3月在全球征詢評議后，于4月12日公布了長達600多頁的評論匯總。世界銀行隨后將對此進行全面審議并推出新的評價系統(tǒng)，有望于明年正式應(yīng)用于年度營商賦能環(huán)境測評。

這將為我國法治建設(shè)帶來怎樣的影響，是值得關(guān)注的。優(yōu)化營商環(huán)境是我國“放管服”行政改革的重要著力點，充分考慮和對接國際標(biāo)準(zhǔn)是推動營商環(huán)境優(yōu)化工作的重要內(nèi)容。世界銀行的營商環(huán)境評價體系在國際標(biāo)準(zhǔn)中具有代表性，在我國的營商環(huán)境優(yōu)化工作中受到極大重視。近些年，世界銀行在我國北京和上海兩個城市采集數(shù)據(jù)進行評價，確定我國的全球排名，對提高我國營商環(huán)境質(zhì)量及其在全球的聲譽產(chǎn)生了積極作用。

世界銀行今年提出的營商賦能環(huán)境體系包含了許多新觀念、新內(nèi)容和新方法。總體來說，它的新定位是對企業(yè)營商活動基本條件的制度性評價和政策改進機制。在范圍上限于實證性基準(zhǔn)測量和中觀層面的制度施行效率評價，因此在宏觀經(jīng)濟管理、微觀經(jīng)濟訴求和反腐敗等方面持淡化或忽略立場。這也意味著，涉及企業(yè)經(jīng)營中的具體利益及其訴訟和仲裁案件中的是非曲直，相關(guān)法律的基本框架和基本制度本身，大體上不會落入營商環(huán)境的評價范圍。正是中觀層面制度評價的這一選擇，才使世界銀行提出的評價體系有可能同時具備可實證化評價和政策性改進與提升的特質(zhì)，從而超越其他評價體系得到更多的采用和關(guān)注。

目前的新概念體系，按照企業(yè)的生命周期設(shè)置了十個評價主題領(lǐng)域，相當(dāng)于原來評價體系的十個一級指標(biāo)領(lǐng)域，其新意亮點在于提出了市場競爭有效性的原則導(dǎo)向，從而將各個主題之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性激活，依次建立并維持市場制度評價的體系性與和諧性。由于制度性評價成為營商環(huán)境評價機制的重心所在，所以在評價方法上不但要進行數(shù)據(jù)的收集和實證性分析，而且高度強調(diào)專家的作用，說明專家的內(nèi)涵性分析對制度實施質(zhì)量的全面判斷不可或缺。

制度發(fā)展是進行營商環(huán)境制度評價的基本功能，其實現(xiàn)途徑是基于測量和評價的政策對話、政策改革和政策研究。世界銀行營商環(huán)境評價的基本目標(biāo)是推進競爭導(dǎo)向的市場運行制度的形成、修正和調(diào)整。世界銀行今年發(fā)布的營商賦能環(huán)境新概念文本，主要是世界銀行發(fā)展經(jīng)濟學(xué)團隊的作品。發(fā)展經(jīng)濟學(xué)從一開始就曾經(jīng)假定發(fā)展中國家的市場制度是不完備和低效能的，發(fā)展問題是世界銀行營商環(huán)境研究并提出政策建議的出發(fā)點之一。由于他們提出的營商環(huán)境評價定位于基準(zhǔn)性測量，所以認為該體系可以在更大的范圍內(nèi)使用，而不限于發(fā)展中國家。

世界銀行的營商環(huán)境制度評價對象，主要涉及行政規(guī)制和公共服務(wù)兩個基本方面。在民事商事制度問題大體上移至公共服務(wù)范疇后，行政規(guī)制在制度評價中的顯著性提高。從中觀層面的制度施行評價角度看，規(guī)制制度評價主要涉及法律法規(guī)的適用政策及其行政措施，包括針對區(qū)域性、行業(yè)性、階段性、群體性的政策和措施。政策和措施的具體形式是規(guī)范性文件或者有規(guī)范效力并能普遍持續(xù)適用的決定和命令，包括批復(fù)、答復(fù)、通知等。這大體上屬于當(dāng)代行政法的核心規(guī)范領(lǐng)域。行政規(guī)制的主要作用是解決市場失靈，尤其是自發(fā)的市場機制引發(fā)的自然壟斷、不正當(dāng)競爭問題和勞工等社會問題，并利用專業(yè)化行政工具積極修復(fù)或者完善市場運行機制，所以行政規(guī)制不限于也不等同于行政監(jiān)督管理。世界銀行營商環(huán)境體系以維護市場有效競爭為導(dǎo)向，致力于制度評價、政策對話和政策改革，與行政規(guī)制的上述基本功能高度吻合。

在法治化營商環(huán)境的意義上，行政規(guī)制應(yīng)當(dāng)是行政法的主導(dǎo)范疇和主體部分。目前我國行政法基本上尚處于初級發(fā)展階段，它的重心仍然集中在許可等市場準(zhǔn)入方面，以及處罰與強制等秩序行政方面和事后的法律救濟。行政規(guī)制的高頻措施和主要范疇，在目前行政法體系中的位階不高和普遍性不足。為此，行政法的體系化原則和主要制度的結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進行必要的調(diào)整，提供一個適應(yīng)優(yōu)化營商環(huán)境需要的新體系。

（作者系清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授）　

責(zé)任編輯：李曉慧