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實踐中，行政處罰決定往往先于民事判決作出。在一些行政處罰案件中，違法行為人繳納罰沒款后，剩余財產往往難以支付民事賠償款，導致民事賠償責任無法落實。
□ 法治日報全媒體記者 周芬棉
證券法第二百二十條規定：“違反本法規定，應當承擔民事賠償責任和繳納罰款、罰金、違法所得，違法行為人的財產不足以支付的，優先用于承擔民事賠償責任。”
但實踐中，行政處罰決定往往先于民事判決作出，在一些行政處罰案件特別是大額行政罰沒款案件中，違法行為人繳納罰沒款后，剩余財產往往難以支付民事賠償款，導致民事賠償責任無法落實。
如何解決這一問題？近日，證監會、財政部聯合起草《關于證券違法行為人財產優先用于承擔民事賠償責任有關事項的規定（草案）》（以下簡稱《規定》），向社會公開征求意見，明確符合條件的受害投資者向證監會提出申請，證監會按年度向財政部提出退庫申請，退付給投資者。
打贏了官司拿不到賠款
如今，在證券民事賠償訴訟案件中，曾經的起訴難、審理難雖已改觀不少，但執行始終艱難。在提起民事賠償訴訟前，證監會往往已作出行政處罰判決，違法者繳納了罰沒款。因此，即使投資者打贏了官司，違法人的剩余財產往往不足以承擔民事賠償責任，投資者拿不到賠償款。
證監會前官員、國浩（上海）律師事務所資深顧問黃江東在《規定》甫一發出，就進行了研究。他認為，在新證券法施行前，由于行政處罰力度有限，很少有違法行為人因為繳納了行政罰沒款而無法支付民事賠償款。新證券法實施后的嚴刑峻法大大提高了這種可能性，其原因在于違法行為人需要繳納大額行政罰沒款，剩余財產難以再支付民事賠償款。
發現違法行為，及時立案調查繼而進行嚴厲處罰，是法律賦予證監會的法定職責。
證監會有關負責人稱，中辦、國辦聯合發布的《關于依法從嚴打擊證券違法活動的意見》明確提出，修改因虛假陳述引發民事賠償的有關司法解釋，取消民事賠償訴訟前置程序，對解決相關問題起到了積極作用。但是由于現實情況比較復雜，行政處罰先于民事判決作出的情況仍會發生，民事賠償責任優先落實難問題仍然存在。
北京市盈科（鄭州）律師事務所高級合伙人李曙衢認為，行政處罰的高效在所難免。因為民事賠償訴訟有一定的審理、裁判周期，相較而言，證監會作出罰沒款的行政處罰決定更加高效迅速，這就會發生證監會先作出罰沒款規定，而投資者贏了官司卻得不到錢的情形。在李曙衢看來，行政處罰的高效是實現行政治理的重要基礎，如果強行改變行政處罰的時間安排，可能無法有效發揮證監會的監管職能。
從另一個角度看，在《規定》正式施行后，證監會先處罰反而增加了投資者獲得賠償的途徑，更有利于保障投資者經濟利益。
三種法律責任并行不悖
中國人民大學法學教授劉俊海稱，對于證券違法行為人，追究行政責任、刑事責任、民事賠償責任，這是我國打擊證券違法行為的必然要求，更有明確的法律規定。雖然在現實中，違法行為人繳納罰沒款后，可能無力再承擔民事責任，但三種法律責任不可缺一，三者并行不悖。
黃江東說，行政責任、民事責任和刑事責任是相互獨立的三種責任形態，其先后順序并無定式。在既有行政處罰的情況下，民事判決先于刑事判決作出，抑或是相反的情形，都有可能發生。
李曙衢認為，在實踐中比較常見的是民刑交叉，“先刑后民”，因為刑事訴訟中采取的偵查手段相較于民事訴訟查明事實的方法更為深入，并且在刑民交叉的案件中民事訴訟的原告經常會成為刑事案件中的被害人，審判的結果也會成為民事審判的重要依據。此外，根據刑事訴訟法的規定，在公訴案件中，如果受害人因犯罪行為遭受物質損失，或者人身權利遭到侵害，是有權提起附帶民事訴訟，可以在刑事案件審判后，由同一審判組織繼續審理附帶民事訴訟，便于提高審判效率。
刑事責任罰金與行政處罰罰沒款在性質上有著本質區別：刑事責任罰金，是一種刑罰手段，以構成刑事犯罪為前提，須經法院判決；證監會行政處罰罰款屬于行政處罰中的一類，不以構成刑事犯罪為前提，而是違反了相關行政法律法規，由證監會獨立依法決定處罰。
需要說明的是，依據行政處罰法的規定，違法行為構成犯罪，人民法院判處罰金時，行政機關已經給予當事人罰款的，應當折抵相應罰金。
有望提升投資者信心
據證監會這位負責人介紹，根據《國家金庫實施細則》第二十條的規定，繳入國庫的罰沒款作為預算收入，在財政部明文規定的前提下可以進行退庫。目前，對違法行為人錯繳、多繳的罰沒款均可退庫，相關操作有成熟的實踐經驗。據此，通過將違法行為人已繳納的行政罰沒款作退庫處理，用于承擔民事賠償責任，是落實證券法民事賠償責任優先原則的一種可行的機制安排。
據此，證監會商財政部起草了《關于證券違法行為人財產優先用于承擔民事賠償責任有關事項的規定（征求意見稿）》，并征求了最高法、財政部、審計署等單位的意見，在吸收采納有關單位意見基礎上，進一步修改完善后形成了《規定》。
《規定》共十四條，明確了違法行為人所繳納的行政罰沒款用于承擔民事賠償責任的具體工作機制。
“《規定》條文雖不多，但操作性極強。”劉俊海說。
《規定》首先明確了申請主體。獲得勝訴判決或者調解書后，經法院強制執行或者破產清算程序分配仍未獲得足額賠償的受害投資者，可以提出書面申請；證券糾紛普通代表人訴訟中的訴訟代表人、特別代表人訴訟中擔任訴訟代表人的投資者保護機構，可以代表受害投資者提出申請。
其次是對期限作出要求。依據《規定》，受害投資者在法院出具終結執行裁定書后一年內提出申請；違法行為人被人民法院宣告破產的，自破產程序終結或者追加分配程序終結后一年內提出申請。受害投資者申請金額不得超過民事判決書等所明確的被告應當承擔的賠償金額，不得對被告已履行部分再提出申請；用于承擔民事賠償責任的金額不得超過違法行為人實際繳納的罰沒款金額。
最后是對申請退款作出規定。證監會行政處罰委受理、審核受害投資者提交的申請材料，并向出具終結執行裁定書或者終結破產程序裁定書的法院了解、核實案件前期執行、破產財產分配情況后，按年度向財政部提出退庫申請；財政部審核通過的，將違法行為人有關罰沒款退還至證監會賬戶；證監會收到退庫資金后，及時將違法行為人罰沒款退付給受害投資者，并公示退付情況。
劉俊海認為，《規定》在征求意見后得以施行，將大大提振投資者信心。雖然從國庫退還罰沒款，好像是國庫的一種損失，但從長遠看，維護投資者權益，有利于上市公司規范發展，涵養稅源，通過稅收充盈國庫，于民有利，也符合國家利益。
業內專家指出，《規定》是踐行以人民為中心的發展思想，健全證券民事賠償制度體系，為全面實行股票發行注冊制提供更加堅實法治保障的重要舉措，對于解決民事賠償責任優先落實難，以及切實保護投資者合法權益具有重要的現實意義。